(Kronikk publisert første gang i Klassekampen 31. mars 2015)
For om lag tretti år siden dyrket nærmere 700 gartnere Oslos parker. I dag er det ingen igjen. Slik er det med de fleste byer i Norge. Parkvesenene visnet, ikke av seg selv, men ved politisk vanskjøtsel. Omtrent slik gikk det til:
Det startet med Thatchers ”New Public Management” (NPM) tidlig på 1980-tallet hvor det meste av engelsk parkforvaltning ble konkurranseutsatt og privatisert. Slik skulle parkene bli billigere og bedre. Det ble meg fortalt at en belgisk entreprenør etter en anbudsrunde hadde overtatt parkvesenet i Brighton. Jeg besøkte gartnerne der. Fortellingen deres var større: De strevde på arbeidsledighetstrygd mens marokkanske ufaglærte sesongarbeidere på oppdrag fra den riktignok belgiske entreprenøren pleide parkene. Byen satt altså igjen med dobbel regning, deprimerte gartnere på trygd, dårligere parker og selvfølgelig klagende byborgere. Fortellingen gikk igjen i andre engelske byer. Selv ærverdige Royal Parks i London med ansvar for folkeparker som Kensington Gardens og Hyde Park gikk med i NPM-dragsuget.
Uten nevneverdig faktasjekk kastet norske og for så vidt også nordiske kommunepolitikere seg over Thatchers metode mot slutten av 1980-tallet. Parkvesenene ble prøvekluter. Gartnerfag er i sin natur manuelt. Parkvesenet koster derfor folk og lønn og budsjettposten synes følgelig godt. I valget mellom sykepleiere og sykehjemsplasser, ingeniører og veianlegg, pedagoger og barnehager og lærere og skoler, sto ikke nevneverdig godt organiserte gartnerne derfor lagelig til for hogg. Hugsten ble gjennomført etter Thatchers metode, altså New Public Management (NPM), som skjematisk kan se slik ut når et parkvesen utsettes for kuren:
Først slås det fast at et kommunalt vesen i sin natur er dyrt og ineffektivt organisert. Løsningen er å dele (u)-vesenet i to. En andel ansatte fikk i oppgave å bestille oppgaver. Resten skulle utføre dem. Slik tydeliggjøres hvem som har ansvar for hva. Men siden du ikke kan bestille noe før du kan beskrive hva du vil ha, blir trinn to i NPM-raketten å få bestillergruppa til å sette seg ned å beskrive hver eneste arbeidsoperasjon ned til hver minste detalj: Slik klipper vi gresset så langt der og slik klipper vi buskene her. Sånn skal trær beskjæres, dette er nødvendig gjødselmengder, sånn plukker du søppel, slik strør du med grus og slik feier du fortauet, altså en systematisert skriftlig framstilling av alt alle kunne fra før. Papirbunkene hopet seg opp i takt med frustrasjonene. Gartnere er trenet til å være gartnere. Parkgartnere kjenner sine oppgaver like godt som sine byparker. Beskrivende ord er aldri overflødige, men i ordflom drukner det meste, og ikke minst entusiasmen og fagstoltheten. Kort sagt; det ble klippet mye mer papir en gress.
Skritt tre i «moderniseringen» av parkvesenet kalles internfakturering, altså at de som utfører oppdragene sender timelister, materiellfortegnelser og regninger til bestillerne, for slik å tydeliggjøre tids- og ressursforbruk. Slik etableres bedre kontroll med hva gartnerne egentlig driver med, og at materiell ikke misbrukes eller overforbrukes. Dette skulle øke effektiviteten. Etter noen år med avlæring av gamle arbeidsstrukturer og innlæring av dokumentasjonsmetodikken, kom skritt fire, nemlig å konkurranseutsette utførerleddet. I stedet for å bestille fra egne ansatte, gikk bestillingene ut i markedet slik at flere kunne konkurrere om jobbene. Konkurranse skjerper, i alle fall i teorien, effektiviteten, men det forutsetter at det faktisk finnes noen å bestille fra. Det fantes uhyre få private gartnerbedriftene med parkdriftkunnskap i Norge 80-tallet. Enkelte kommunalt ansatte startet derfor egne bedrifter og konkurrerte med sin tidligere arbeidsplass og kollegaer. Andre parkvesener skilte ut kommunale aksjeselskaper som konkurrerte med alle. Slikt blir det både dårlig stemning og enda mer papirer av. I skritt fem konkurranseutsettes også bestillerleddet som i sin tur åpner for enda flere konstellasjoner av tidligere kommunalt ansatte gartnere.
For Oslos parkvesens vedkommende ble dette NPM-menasjeriet i tillegg satt i system med «egenfinansiering», altså at parkvesenets forventete effektiviseringsgevinst skulle omsettes i inntektsgivende arbeid i markedet. Teoretisk sett er det en logikk i dette. Med like mange, men mer effektivt arbeidene ansatte gartnere i parkvesenet, kunne gartnerne leies ut. Bevilgende politikere i Oslo satte etter engelsk modell forventning til egenfinansiering til 25% og reduserte parkbudsjettet tilsvarende. Slik endte kommunens fagfolk på 1990-tallet som deltidsgartnere i enkefrue von Nielsen og skipsreder von Hansens hager mens de kommunale parkene forfalt. Men jobbene ble fakturert og pengene strømmet inn og politikerne kunne fornøyd høyne «egenfinansieringssatsen» til 40% og redusere parkbudsjettet tilsvarende. Og parkene forfalt, borgerne kjeftet på gartnerne, gartnerne klagde på politikerne, politikerne skar budsjettene og parkene fortsatte å forfalle. Og slik visnet parkvesenet, ikke bare i Oslo, men i de aller fleste byer og tettsteder i landet, først fra innsiden med desillusjonerte fagarbeidere, og så fra utsiden med nedskjæringer som ingen til slutt orket å protestere mot. Noen få parkvesener, som i Kristiansand, Mandal og Hammerfest unngikk visnedøden. Et lite knippe som gikk hele runden med New Public Management vendte tilbake til start da det ble klart at Thatchers metode ikke ga noen gevinst. Senere analyser av tilsvarende danske NPM-prosjekter i parkvesenene, og da med Odense kommunes parkvesen som godt eksempel, viser at de samlete kostnadene knyttet til utarbeidelse av standard- og prosjektbeskrivelser, anbudsdokumenter og ikke minst kontrollsystemer for entreprisene er større enn å utføre oppgaven selv. Byråkrati er ikke gratis det heller. Etter tretten år i NPM-karusellen er parkvesenet i Odense omtrent tilbake til start.
Parker er ikke natur, men uttrykk for kultur. Parker er byggverk der det primære byggematerialet er vekster satt i system. Parker modner langsomt og krever en langsiktig plan basert på håndverksfaglig vedlikehold hvor gartnere inngår i en tilnærmet symbiotisk relasjon med parken. En godt drevet park med gartnere som kjenner den og har kjent den lenge er beviselig billigere enn å konkurranse- og entreprisesette den. Velfylte permer med dugelige anbuds- og kvalitetsbeskrivelser kan aldri erstatte nær kunnskap til den enkelte parks særegenheter, både i forhold til innholdet og ikke minst hvem som bruker dem.
I tiden framover med stert endret demografi og ikke minst et mer rasende klima trenger byparkene våre mindre New Public Management og mye mer New Park Management.
Veldig fin beskrivelse av et stort og utbredt problem som folk flest ofte ikke tør å ha meninger om! I trappa ned mot kulverten fra G-blokka til kantina i H-blokka hadde noen trolig mistet et yogurt-beger en gang. I alle fall satt det en svær klatt gammel yogurt et stykke opp på veggen. Det var egentlig litt interessant å studere hvordan den endret karakter med årene. Mens trappetrinnene nedfor ble vasket daglig.:)
Når jeg selv nok var mer enn gjennomsnittlig fasinert av fenomenet, var det dels fordi jeg jobbet blant noen hundre temmelig markedsoptimistiske samfunnsøkonomer i Finansdepartementet, og fordi jeg – i motsetning til dem – for lengst hadde tatt til meg deler av budskapet til nobelprisvinner i økonomi, Oliver Williamsen (http://en.wikipedia.org/wiki/Oliver_E._Williamson):
Nemlig at avtaler fort blir så komplekse at de vanskelig lar seg sette ned på på papiret. Og langt mindre håndheves i rettsapparatet. Og da gjenstår egentlig to muligheter. Enten så ansetter man folk, gir dem tillit og lar sjefen ha det siste ordet – hvis det trengs. Eller så bygger man gradvis opp et en balansert relasjon til en ekstern leverandør der begge opplever samarbeidet som så fruktbart at de oppfyller motpartens forventninger. Ikke nødvendigvis for å være greie, men for å ha noe å gjøre også i fremtiden!
Noen husker kanskje uttrykket «å leike buttikk». Det er det NPM handler om. Og det er det vi driver med.
(Om hvordan konkurranseutsetting kan skape dårlige resultater har jeg også skrevet mye her: http://www.konkurransetilsynet.no/iKnowBase/Content/395632/02_01_ESSENSIELLE_FASILITETER.PDF)